ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 февраля 2023 г. по делу N АКПИ22-1229
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.
при секретаре Сибиле Г.В.
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зверева Константина Юрьевича о признании недействующим пункта 4.8 Свода правил "СНиП 2.03.13-88 "Полы" (СП 29.13330.2011), утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 785,
установил:
приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее также - Минрегион России) от 27 декабря 2010 г. N 785 утвержден Свод правил СНиП 2.03.13-88 "Полы" (СП 29.13330.2011) (далее также - Свод правил).
Согласно пункту 4.8 Свода правил уровень пола в туалетных и ванных помещениях должен быть на 15 - 20 мм ниже уровня пола в смежных помещениях либо полы в этих помещениях должны быть отделены порогом высотой не более 20 мм (абзац первый).
В соответствии с приложением "Б" Свода правил "Жилая среда с планировочными элементами, доступными инвалидам. Правила проектирования" (СП 137.13330.2012), утвержденного приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 27 декабря 2012 г. N 119/ГС, допускается устройство уровня пола в туалетных и ванных помещениях на уровне пола в смежных помещениях при выполнении дополнительных мероприятий по обеспечению безопасности от возможных протечек соседних нижерасположенных помещений, например при выполнении гидроизоляции по всей площади пола во всех помещениях (абзац второй).
Названный пункт Свода правил действует в редакции приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) от 22 декабря 2021 г. N 982/пр, которым утверждены изменения N 2 к Своду правил, размещенные на сайте данного Министерства в сети "Интернет".
Зверев К.Ю. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4.8 Свода правил, ссылаясь на его противоречие частям 5, 6 статьи 3, части 2 статьи 5, частям 1, 6 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункту 2 статьи 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Считает, что оспариваемый пункт Свода правил не отвечает принципу правовой определенности, вводит в заблуждение участников правоотношений и судебные органы. Применение единого порядка регистрации и опубликования актов, содержащих одновременно обязательные и необязательные положения, порождает дополнительные неясности у субъектов правоприменительной деятельности, не обеспечивает гарантии соблюдения прав человека и гражданина, в связи с чем Свод правил должен быть зарегистрирован и опубликован в предусмотренном законом порядке. По мнению административного истца, применение норм оспариваемого пункта повлекло к незаконному и необоснованному уголовному преследованию и вынесению в отношении него обвинительного приговора.
В обоснование своего требования Зверев К.Ю. указал, что при вынесении приговора Тверского районного суда г. Москвы от 13 октября 2022 г. по уголовному делу N 1-24/2022, которым он признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 3 статьи 291 Уголовного кодекса Российской Федерации, к нему применены положения пункта 4.8 Свода правил в качестве обязательных требований, хотя таковыми они не являются.
Минстрой России в письменных возражениях на административное исковое заявление указал, что Свод правил и последующие изменения к нему утверждены и введены в действие федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации и в пределах предоставленных Минрегиону России и Минстрою России полномочий, оспариваемый Нормативно-технический документ не подлежит представлению на государственную регистрацию в качестве нормативного правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) и не нарушает прав административного истца.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее также - Росстандарт) в письменных объяснениях указало, что процедура опубликования, издания и распространения изменений к Своду правил проведена Росстандартом в соответствии с установленным порядком.
Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве пояснило, что Свод правил издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, пункт 4.8 Свода правил в настоящее время не носит обязательный характер.
Представитель административного истца Зверева К.Ю. - адвокат Станцель В.А. поддержал заявленное требование.
В судебном заседании представитель Минстроя России Кордюкова Е.А., представитель Росстандарта Егорчев Е.Е. возражали против удовлетворения заявленного требования административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.
Выслушав объяснения представителя административного истца адвоката Станцеля В.А., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Кордюковой Е.А., представителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Егорчева Е.Е., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.
Правила разработки сводов правил были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 "О порядке разработки и утверждения сводов правил". Пунктом 2 этих Правил предусматривалось, что разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
Согласно Положению о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40, Минрегион России на день издания оспариваемого акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства), и осуществлял разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1, подпункт 5.3.15 пункта 5).
С 29 сентября 2015 г. отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, регулируются Федеральным законом от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации".
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации" документом по стандартизации является документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается названным Федеральным законом.
Пункт 12 статьи 2 поименованного Закона определяет, что сводом правил является документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Согласно пункту 7 статьи 10 этого Закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.
Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона "О стандартизации в Российской Федерации").
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее - Правила разработки), пунктом 3 которых определено, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.
Принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).
Правилами разработки предусмотрено, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (пункт 13). Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14). Опубликование свода правил осуществляется путем размещения текста свода правил в электронно-цифровой форме на официальном сайте (пункт 15).
В силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, названные выше полномочия осуществляет Госстандарт.
Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, опубликован в печатном издании "Минрегион России", 2011 г.
Таким образом, Свод правил, включая последующие изменения к нему, утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введен в действие в соответствии с установленным порядком.
Согласно пункту 13.2 приказа Минюста России от 23 апреля 2020 г. N 105 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" документы по стандартизации, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, не подлежат государственной регистрации.
В связи с этим нельзя согласиться с доводом административного истца о том, что Свод правил издан с нарушением установленного порядка и формы издания, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Федеральный закон "О стандартизации в Российской Федерации" определяет свод правил как документ по стандартизации, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным Федеральным законом (статья 2).
В соответствии с пунктом 4 статьи 16.1 Федерального закона "О техническом регулировании" применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.
Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений, согласно статье 5.1 Федерального закона "О техническом регулировании", определяются Федеральным законом "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", который, как указано в части 6 его статьи 3, устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
Согласно Федеральному закону "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований названного Закона и требований стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного Закона перечни, или требований специальных технических условий (часть 2 статьи 5).
Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного Закона).
В силу части 7 статьи 6 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" национальным органом Российской Федерации по стандартизации в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований названного Закона.
Оспариваемый в части Свод правил входит в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный приказом Росстандарта от 2 апреля 2020 г. N 687 (пункт 226).
В свою очередь, пункт 4.8 Свода правил был включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. N 985 (утратил силу с 1 сентября 2021 г. в связи с утверждением нового Перечня Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815) (далее - Перечень N 815).
Пункт 4.8 Свода правил также был включен в Перечень N 815 до внесения в него изменений Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2022 г. N 914 (вступило в силу с 1 сентября 2022 г.).
В настоящее время Свод правил (в том числе пункт 4.8) не включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", в связи с чем утверждение административного истца о его обязательном характере является несостоятельным.
Таким образом, являющийся нормативно-техническим документом Свод правил устанавливает для добровольного применения правила и принципы в отношении процессов для целей соблюдения технических регламентов, не содержит правовые нормы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливающие правовой статус организаций, не содержит предписаний нормативно-правового характера.
Свод правил, относящийся к числу документов по стандартизации, не является нормативным правовым актом; положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа, как ошибочно полагает административный истец.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения Свода правил частям 5, 6 статьи 3, части 2 статьи 5, частям 1, 6 статьи 6 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункту 2 статьи 9 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" основаны на неправильном толковании норм права.
Здание или сооружение должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы в процессе эксплуатации здания или сооружения обеспечивались безопасные условия для проживания и пребывания человека в зданиях и сооружениях, в частности, по показателям: микроклимат помещений; регулирование влажности на поверхности и внутри строительных конструкций (пункты 6 и 7 части 2 статьи 10 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений").
Согласно части 6 статьи 15 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" соответствие проектных значений параметров и других проектных характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы ссылками на требования Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и ссылками на требования стандартов и сводов правил, включенных в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного Закона перечни, или на требования специальных технических условий. В случае отсутствия указанных требований соответствие проектных значений и характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы одним или несколькими способами, перечисленными в части 6 статьи 15 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".
Согласно статье 25 приведенного Закона в проектной документации здания и сооружения должны быть предусмотрены конструктивные решения, обеспечивающие в том числе водонепроницаемость кровли, наружных стен, перекрытий, а также стен подземных этажей и полов по грунту (пункт 2 части 1); в случае, если это установлено в задании на проектирование, в проектной документации должны быть также предусмотрены меры по предотвращению подтопления помещений и строительных конструкций при авариях на системах водоснабжения (часть 2).
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" параметрами элементов строительных конструкций, значения которых в проектной документации должны быть предусмотрены таким образом, чтобы была сведена к минимуму вероятность наступления несчастных случаев и нанесения травм людям (с учетом инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) при перемещении по зданию или сооружению и прилегающей территории в результате скольжения, падения или столкновения, являются, в частности, высота порогов, дверных и незаполняемых проемов в стенах на путях перемещения людей, высота прохода по лестницам, подвалу, эксплуатируемому чердаку, высота проходов под выступающими сверху и по бокам пути перемещения людей элементами строительных конструкций или оборудования.
С учетом изложенного положение пункта 4.8 Свода правил, предусматривающее требования к уровню пола и наличие порога в туалетных и ванных помещениях, направлено на предупреждение распространения воды в смежные помещения, а также в иные жилые помещения, что обеспечивает сохранение имущества собственников помещений в многоквартирном доме, безопасность проживающих в многоквартирном доме, соблюдение необходимого уровня влажности и микроклимата в жилом помещении.
В соответствии со статьями 40 и 41 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" обязательная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов эксплуатации требованиям приведенного Федерального закона и требованиям, установленным в проектной документации, проводится в форме эксплуатационного контроля и возлагается на лицо, ответственное за эксплуатацию здания или сооружения, а также в форме государственного контроля (надзора), в порядке, установленном федеральным законодательством, при этом осуществление иных форм оценки соответствия основано на принципе добровольности.
При изложенных обстоятельствах оспариваемое положение Свода правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.
Доводы Зверева К.Ю. о нарушении его прав пунктом 4.8 Свода правил фактически основаны на его несогласии с приговором Тверского районного суда г. Москвы от 13 октября 2022 г., проверка которого, включая выводы суда о составе преступления и его виновности в совершении преступления, оценку доказательств по уголовному делу, может быть осуществлена исключительно в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Зверева Константина Юрьевича о признании недействующим пункта 4.8 Свода правил "СНиП 2.03.13-88 "Полы" (СП 29.13330.2011), утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 785, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ