ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 августа 2019 г. N 2-КА19-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Кириллова В.С. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области на решение Вологодского городского суда Вологодской области от 2 октября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 19 декабря 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению Люлюева Фархада Шабан оглы об оспаривании решения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области о депортации.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., объяснения представителя Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области Ивашечкиной С.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Люлюев Ф.Ш.о. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области от 16 июля 2018 года N 29/2018 о его депортации.
В обоснование заявленного требования административный истец сослался на то, что оспариваемое решение принято без учета фактических обстоятельств его личной жизни, поскольку он проживает в Российской Федерации с 2003 года, ему выдавалось разрешение на временное проживание в Российской Федерации, которое неоднократно продлевалось, имеет с гражданкой Российской Федерации М. общих несовершеннолетних детей: М. < ... > года рождения, и М. < ... > года рождения, являющихся гражданами Российской Федерации. Оспариваемое решение о депортации может повлечь распад семьи.
Решением Вологодского городского суда Вологодской области от 2 октября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 19 декабря 2018 года, отменено решение Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области от 16 июля 2018 года N 29/2018 о депортации Люлюева Ф.Ш.о.
Определением судьи Вологодского областного суда от 30 января 2019 года Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной Управлением Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных актов и принятии решения об отказе административному истцу в удовлетворении заявленного требования.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением от 3 июля 2019 года кассационная жалоба Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие существенные нарушения норм материального права допущены судами первой и апелляционной инстанций.
Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что административным ответчиком не представлено доказательств того, что пребывание Люлюева Ф.Ш.о. на территории Российской Федерации создает реальную угрозу общественному порядку, правам и законным интересам граждан Российской Федерации, и при наличии у него двоих несовершеннолетних детей не является крайней необходимой мерой, соразмерной преследуемой цели защиты прав и законных интересов других лиц. При этом суды сослались на статью 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 год), согласно которой каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни.
Судебная коллегия считает позицию судов первой и апелляционной инстанций неверной в связи с неправильным применением и толкованием норм материального права, регулирующих возникшие отношения.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.
Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства, одновременно установила, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 2, 55).
Вопросы въезда и выезда иностранных граждан регламентируются Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Закон N 114-ФЗ), также устанавливающим правило, согласно которому въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если названные лица имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом (статья 27).
В соответствии со статьей 25.10 названного закона в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства создает реальную угрозу, в частности, общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (часть четвертая).
Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом (часть пятая).
Иностранный гражданин или лицо без гражданства, не покинувшие территорию Российской Федерации в установленный срок, подлежат депортации (часть шестая).
Депортация представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (абзац 17 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ)).
Депортация иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах их компетенции (часть седьмая статьи 25.10 Закона N 114-ФЗ).
Согласно пункту 11 статьи 31 Закона N 115-ФЗ в случае, если уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иностранного гражданина, находящегося в местах лишения свободы, вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, такое решение в течение трех рабочих дней со дня его вынесения направляется в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, который принимает решение о депортации данного иностранного гражданина либо в случае наличия международного договора Российской Федерации о реадмиссии, который затрагивает данного иностранного гражданина, решение о его реадмиссии.
Исполнение решения о депортации иностранного гражданина, указанного в пункте 11 статьи 31 Закона N 115-ФЗ, либо решения о его реадмиссии осуществляется после отбытия данным иностранным гражданином наказания, назначенного по приговору суда (пункт 12 статьи 31 указанного закона).
Регламентом взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, утвержденным приказом Минюста России N 225 и ФМС России N 240 от 7 октября 2008 г., действовавшим на момент вынесения оспариваемого решения о депортации, определено, что при вынесении Министерством юстиции Российской Федерации решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, освобожденного из мест лишения свободы, территориальный орган ФМС России осуществляет мероприятия по контролю за его выездом за пределы территории Российской Федерации.
В случае уклонения иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого Министерством юстиции Российской Федерации вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, от выезда за пределы территории Российской Федерации территориальный орган, осуществляющий миграционный контроль, принимает меры по его депортации (пункт 14).
Таким образом, решение о депортации принимается во исполнение ранее вынесенного решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Судами установлено и усматривается из материалов дела, что Люлюев Ф.Ш.о., 22 августа 1968 года рождения, являющийся гражданином Республики Азербайджан, не имеющий гражданства Российской Федерации, на территории Российской Федерации совершил преступление, предусмотренное частью 1 статьи 111 Уголовного кодекса Российской Федерации, в связи с чем, осужден приговором Ленинского районного суда города Ярославля от 7 февраля 2005 года к 3 годам лишения свободы.
По отбытии наказания, Люлюев Ф.Ш.о. вновь совершил преступления, предусмотренные частью 3 статьи 30, пунктом "б" части 2 статьи 228.1, пунктом "б" части 2 статьи 228.1, частью 2 статьи 228 Уголовного кодекса Российской Федерации, в связи с чем, осужден приговором Дзержинского районного суда города Ярославля от 31 марта 2011 года к 8 годам лишения свободы.
Распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации от 14 мая 2018 года N 3538-рн пребывание (проживание) Люлюева Ф.Ш.о. в Российской Федерации признано нежелательным.
Следовательно, Министерством юстиции Российской Федерации по результатам рассмотрения представления УФСИН России от 9 апреля 2018 года N 03-24328 принято названное распоряжение, которое является действующим и никем не отменено.
Решением Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области от 16 июля 2018 года N 29/2018 определено депортировать Люлюева Ф.Ш.о. за пределы Российской Федерации.
Оспариваемое решение о депортации принято во исполнение распоряжениям Министерства юстиции Российской Федерации от 14 мая 2018 года N 3538-рн.
12 октября 2018 года Люлюев Ф.Ш.о. освобожден из исправительного учреждения и депортирован из Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемое решение, как верно указано судами первой и апелляционной инстанции, принято уполномоченным органом с соблюдением процедуры принятия и на законных основаниях, согласно пункту 11 статьи 31 Закона N 115-ФЗ.
Материалами дела подтверждено, что 8 мая 2018 года установлено отцовство Люлюева Ф.Ш.о. в отношении М. < ... > года рождения, и М. < ... > года рождения, о чем выданы отделом ЗАГС по городу Череповцу и Череповецкому району Управления ЗАГС Вологодской области свидетельства об установлении отцовства.
Сведений о регистрации брака Люлюева Ф.Ш.о. с матерью детей М. в материалах дела не имеется.
Пунктом 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого 16 декабря 1966 г., и пунктом 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Страсбург 16 сентября 1963 г.), определено, что право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.
Статьей 8 названной Конвенции допускается вмешательство в право на уважение личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
Согласно правовой позиции Европейского Суда по правам человека признается оправданным вмешательство в семейную жизнь в случае осуждения лица за телесные повреждения, грабеж, преступления, связанные с наркотиками (решение от 24 апреля 1996 г. "Бугханеми (Boughanemi) против Франции").
Из этого исходит и Конституционный Суд Российской Федерации, отмечая, что непогашенная или неснятая судимость служит основанием для оценки личности и совершенных ею преступлений как обладающих повышенной общественной опасностью, и поэтому предполагает применение в отношении лиц, имеющих судимость, возможность закрепления федеральным законом определенных дополнительных обременений, сохраняющихся в течение разумного срока после отбывания уголовного наказания, которые обусловлены, в том числе, общественной опасностью таких лиц, адекватны ей и связаны с обязанностью нести ответственность за виновное поведение (постановление от 19 марта 2003 г. N 3-П).
Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2014 г. N 628-О, семья и семейная жизнь, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют, однако, безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики.
При принятии обжалуемых судебных актов суды не учли, что гражданин Республики Азербайджан Люлюев Ф.Ш.о. лояльности к правопорядку Российской Федерации не проявлял и законы Российской Федерации не соблюдал, им на территории Российской Федерации совершены умышленно преступления как против жизни и здоровья граждан, так и связанные с хранением и сбытом наркотиков, отнесенные к тяжкой и особо тяжкой категориям, а оспариваемое решение о его депортации принято в интересах национальной безопасности и обеспечения общественного порядка, исходя из приоритета публичных интересов над частными.
Совершение преступления виновным лицом порождает его особые правовые отношения с государством, служащие основанием введения для него дополнительных правовых обременений, как для лица, которое обладает повышенной опасностью для общества.
Принимая оспариваемое решение, административный ответчик на законных основаниях отдал приоритет интересам большинства населения государства, чья безопасность не может быть поставлена в зависимость от наличия у иностранного гражданина, совершившего в период пребывания на территории Российской Федерации преступлений, наличие на территории России несовершеннолетних детей или его нежелании покидать территорию Российской Федерации, в связи с чем, оснований для признания незаконным решения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области от 16 июля 2018 года N 29/2018 у судов, не имелось.
Эти существенные обстоятельства не были приняты во внимание судами первой и апелляционной инстанций, в связи с чем, состоявшиеся по делу судебные акты нельзя признать законными.
Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных постановлений, считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда второй инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Люлюева Ф.Ш.о. об оспаривании решения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области от 16 июля 2018 года N 29/2018 о его депортации.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Вологодского городского суда Вологодской области от 2 октября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 19 декабря 2018 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Люлюева Фархада Шабан оглы об оспаривании решения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Вологодской области от 16 июля 2018 года N 29/2018 о его депортации отказать.